La Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de adopción internacional ha sido objeto de muy severas críticas, que han puesto de relieve que presenta graves deficiencias. Entiendo, no obstante, que es importante advertir de ciertos riesgos que plantean sus normas sobre reconocimiento de las adopciones constituidas en el extranjero. Esos riesgos derivan de lo abiertamente inadecuado del planteamiento de la Ley de Adopción en lo relativo a las condiciones de la eficacia de las decisiones extranjeras, así como de la circunstancia de que en nuestro ordenamiento interno las reglas generales en la materia –básicamente el artículo 954 de la LEC de 1881, que continúa en vigor en virtud de la disposición derogatoria única 1.3ª de la LEC 1/2000- son, cuando menos, incompletas. En un sistema de Derecho internacional privado (DIPr) como el español, de base legal, pero en el que la legislación interna presenta significativas carencias, no resultaría extraño que el contenido de una nueva ley sectorial en materia de DIPr, especialmente extensa, pudiera condicionar el tratamiento respecto de otras materias de cuestiones apenas reguladas con carácter general. Es decir, que se llegara a entender que los criterios establecidos en esa Ley reflejan soluciones que también deben prevalecer al abordar cuestiones de las que esa Ley trata –por ejemplo, los requisitos de la eficacia de las decisiones extranjeras- en otros ámbitos del Derecho privado en los que el reconocimiento de decisiones no es objeto de regulación específica en nuestro sistema. Creo que es importante advertir que ese riesgo puede ser particularmente grave en el caso de…..
las reglas de la Ley de adopción internacional en ciertos aspectos en los que esa Ley se aleja, sin fundamento, de los criterios imperantes -a la luz de la legislación, la jurisprudencia y la doctrina-, en nuestro sistema de reconocimiento y ejecución de decisiones. En concreto, voy a centrarme en lo que sucede, por una parte, en el control de la competencia judicial internacional del tribunal de origen y, por otra, en el control de las garantías procesales y del orden público.
las reglas de la Ley de adopción internacional en ciertos aspectos en los que esa Ley se aleja, sin fundamento, de los criterios imperantes -a la luz de la legislación, la jurisprudencia y la doctrina-, en nuestro sistema de reconocimiento y ejecución de decisiones. En concreto, voy a centrarme en lo que sucede, por una parte, en el control de la competencia judicial internacional del tribunal de origen y, por otra, en el control de las garantías procesales y del orden público.
Control de la competencia de la autoridad de origen
Acierta la Ley de Adopción internacional al incluir de manera expresa el control de la competencia judicial internacional del tribunal de origen entre los requisitos de la eficacia de las decisiones extranjeras de adopción, pero cabe entender que yerra gravemente al configurar los términos en los que ese control debe llevarse a cabo.
En concreto, el artículo 26.1.1º de la Ley de Adopción internacional establece que la adopción constituida por autoridades extranjeras será reconocida en España como adopción si se cumple, entre otros, el siguiente requisito:
1.º Que haya sido constituida por autoridad extranjera competente.
La adopción debe haberse constituido por autoridad pública extranjera, sea o no judicial. Se considera que la autoridad extranjera que constituyó la adopción es internacionalmente competente si se respetaron, en la constitución de la adopción, los foros recogidos en su propio Derecho.
No obstante lo establecido en la regla anterior, en el caso en que la adopción no presente conexiones razonables de origen, de antecedentes familiares o de otros órdenes similares con el país cuya autoridad haya constituido la adopción, se estimará que la autoridad extranjera carecía de competencia internacional.
La pretensión de que el control de la competencia del tribunal extranjero debe hacerse según las reglas de competencia o fueros de su propio Derecho carece por completo de fundamento, choca abiertamente contra los criterios prevalentes en nuestro ordenamiento y puede producir graves distorsiones en la aplicación de las normas de reconocimiento de decisiones. Es claro que se trata de un criterio que conduce a importantes problemas prácticos e implica incurrir en importantes costes sin necesidad. Por ejemplo, esa norma supone que si la adopción se constituyó en Somalia la autoridad española debería llevar a cabo ese control con base en las reglas de competencia judicial internacional del Derecho somalí; algo que en la práctica parece razonable tratar de evitar. Además, y ello constituye el dato esencial, la opción de la Ley de Adopción internacional sobre el particular carece por completo de fundamento.
Carece de fundamento en la medida en que no es útil para satisfacer los intereses que justifican el control de la competencia del tribunal de origen en el reconocimiento de decisiones, que se vinculan con el control de la existencia de una proximidad razonable entre el asunto y el país cuyos tribunales han adoptado la resolución de que se trate, que resulta clave para garantizar la posición de los afectados por la resolución. Tal finalidad está sin duda presente en el ámbito de las resoluciones de jurisdicción voluntaria, en el que debe existir control frente al empleo de criterios de atribución de competencia irrazonables por parte de tribunales extranjeros. Si esa proximidad es razonable debe valorarse conforme a los criterios prevalentes en el Estado requerido, como resulta de la situación en el panorama comparado, donde el recurso a los criterios imperantes en la legislación del tribunal de origen es absolutamente excepcional y se contempla sólo en supuestos en los que concurren circunstancias muy diferentes entre tribunales que forman parte de un mismo sistema, como sucede en el plano interno en EEUU con la eficacia de las decisiones de un Estado en otro de la Unión, en un entorno en el que lo determinante es que el tribunal de origen no haya vulnerado los estándares constitucionales en la materia, que son comunes a la autoridad de origen y a la requerida.
Que en nuestro sistema la valoración de si es razonable la proximidad entre el asunto y el país del tribunal que adopta la decisión debe llevarse a cabo conforme a los criterios prevalentes en el Estado requerido resulta también, en particular, del enfoque consolidado en la interpretación del régimen de condiciones del artículo 954 LEC de 1881. Esta circunstancia se corresponde con la solución adoptada en una Ley de nuevo cuño que contiene reglas de reconocimiento y ejecución de decisiones en otro sector, como es el caso de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal. En concreto, el artículo 220.1.3º de la Ley Concursal, establece con respecto al reconocimiento de las resoluciones extranjeras que declaren la apertura de un procedimiento de insolvencia, que se reconocerán en España si reúnen, entre otros, el requisito siguiente:
Que la competencia del tribunal o de la autoridad que haya abierto el procedimiento de insolvencia esté basada en alguno de los criterios contenidos en el artículo 10 de esta ley o en una conexión razonable de naturaleza equivalente.
El artículo 10 de esta Ley contiene los criterios de competencia judicial internacional de la legislación española en esa materia, por lo que es claro que el control se lleva a cabo con base en los criterios del Estado requerido (España), que también son determinantes para apreciar si existe “una conexión razonable de naturaleza equivalente”. Este precepto de la Ley Concursal constituye un modelo muy superior al de la norma reseñada de la Ley de adopción internacional, que debe ser valorada como una “anomalía” desafortunada y aislada en nuestro sistema, que no debe afectar a cómo se lleva a cabo el control de la competencia del tribunal de origen en el resto de las materias y que aconseja que en su aplicación el acento recaiga en el último inciso del artíuculo 26.1.1º, limitando al máximo la necesidad de indagar el contenido del ordenamiento del país de origen en materia de competencia judicial internacional.
Garantías procesales y orden público
Omisión especialmente grave en la Ley de Adopción internacional es la que afecta al control de las garantías procesales y el orden público entre las condiciones del reconocimiento y ejecución de decisiones extranjeras. Su artículo 31 incluye una cláusula de orden público, como límite a la eficacia de las decisiones extranjeras, pero según su tenor literal va referida únicamente al “reconocimiento de una decisión extranjera de adopción simple, o menos plena”, sin prever un control similar para el resto de las adopciones.
Por su parte, el artículo 34 de la Ley de Adopción Internacional sí prevé el control de las garantías procesales y del orden público, pero esa norma va referida únicamente a las “decisiones relativas a instituciones de protección de menores que no produzcan vínculos de filiación acordadas por autoridades extranjeras”. En consecuencia, no abarca tampoco las llamadas adopciones plenas.
Pese a estas infundadas omisiones en la Ley, cabe entender que la íntima vinculación de estos controles con los derechos fundamentales constituciones conduce a afirmar que también en el ámbito de esas resoluciones la contradicción con el orden público español debe ser motivo para denegar la eficacia en España de una decisión extranjera. Una resolución extranjera sólo puede ser reconocida en España cuando su eficacia no resulta contraria a los principios y valores fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico. La vertiente procesal del orden público exige en nuestro sistema esencialmente valorar el respeto en el procedimiento original de las garantías contenidas en el artículo 24 CE, con objeto de impedir que sean vulneradas a través del reconocimiento. El control del orden público, en su doble vertiente material y procedimental, se configura como condición del reconocimiento de las resoluciones de jurisdicción voluntaria y, en particular, de las adopciones plenas, pese a la omisión de la Ley sobre el particular. A este respecto, tal vez no esté de más recordar que en nuestra jurisprudencia constitucional cabe encontrar ejemplos en los que se ha considerado que la irregular citación de un interesado en un procedimiento de adopción coloca a éste en una situación de indefensión incompatible con el art. 24 CE. Así ocurre en la Sent. TC 143/1990, de 26 de septiembre (BOE núm. 254, de 23.10.90), en la que el TC entiende que su doctrina relativa al derecho de audiencia bilateral y al modo de realizar las citaciones "es, sin duda, aplicable a los procedimientos judiciales de adopción, en los que, por estar en juego intereses de la mayor importancia en el orden personal y familiar, resulta especialmente necesaria la comparecencia de los padres biológicos del menor adoptado, lo que le obliga a rodear de las mayores garantías y del más escrupuloso celo los actos judiciales de comunicación con estos últimos que se practiquen en tales procedimientos". En el caso concreto, el TC resolvió que la citación por cedula en el tablón de anuncios del Juzgado y a través de edictos, siendo posible averiguar el domicilio de la madre biológica, había producido indefensión en el expediente de adopción a la madre, quien no tuvo oportunidad de ser oída en el mismo. El que las garantías procesales básicas pueden ser vulneradas cuando una adopción se tramita sin dar audiencia a alguno de los afectados ha encontrado también reflejo en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), según la cual la tramitación de un procedimiento de adopción sin haber concedido audiencia al padre natural ni darle posibilidad de defender sus intereses en el expediente, se ha considerado por el TEDH no sólo una infracción de art. 8 CEDH -derecho a la vida familiar-, sino también del art. 6.1 CEDH (Sent. TEDH de 26 de mayo de 1994 (asunto Keegan c. Irlanda, 16/1993/411/490).
Acierta la Ley de Adopción internacional al incluir de manera expresa el control de la competencia judicial internacional del tribunal de origen entre los requisitos de la eficacia de las decisiones extranjeras de adopción, pero cabe entender que yerra gravemente al configurar los términos en los que ese control debe llevarse a cabo.
En concreto, el artículo 26.1.1º de la Ley de Adopción internacional establece que la adopción constituida por autoridades extranjeras será reconocida en España como adopción si se cumple, entre otros, el siguiente requisito:
1.º Que haya sido constituida por autoridad extranjera competente.
La adopción debe haberse constituido por autoridad pública extranjera, sea o no judicial. Se considera que la autoridad extranjera que constituyó la adopción es internacionalmente competente si se respetaron, en la constitución de la adopción, los foros recogidos en su propio Derecho.
No obstante lo establecido en la regla anterior, en el caso en que la adopción no presente conexiones razonables de origen, de antecedentes familiares o de otros órdenes similares con el país cuya autoridad haya constituido la adopción, se estimará que la autoridad extranjera carecía de competencia internacional.
La pretensión de que el control de la competencia del tribunal extranjero debe hacerse según las reglas de competencia o fueros de su propio Derecho carece por completo de fundamento, choca abiertamente contra los criterios prevalentes en nuestro ordenamiento y puede producir graves distorsiones en la aplicación de las normas de reconocimiento de decisiones. Es claro que se trata de un criterio que conduce a importantes problemas prácticos e implica incurrir en importantes costes sin necesidad. Por ejemplo, esa norma supone que si la adopción se constituyó en Somalia la autoridad española debería llevar a cabo ese control con base en las reglas de competencia judicial internacional del Derecho somalí; algo que en la práctica parece razonable tratar de evitar. Además, y ello constituye el dato esencial, la opción de la Ley de Adopción internacional sobre el particular carece por completo de fundamento.
Carece de fundamento en la medida en que no es útil para satisfacer los intereses que justifican el control de la competencia del tribunal de origen en el reconocimiento de decisiones, que se vinculan con el control de la existencia de una proximidad razonable entre el asunto y el país cuyos tribunales han adoptado la resolución de que se trate, que resulta clave para garantizar la posición de los afectados por la resolución. Tal finalidad está sin duda presente en el ámbito de las resoluciones de jurisdicción voluntaria, en el que debe existir control frente al empleo de criterios de atribución de competencia irrazonables por parte de tribunales extranjeros. Si esa proximidad es razonable debe valorarse conforme a los criterios prevalentes en el Estado requerido, como resulta de la situación en el panorama comparado, donde el recurso a los criterios imperantes en la legislación del tribunal de origen es absolutamente excepcional y se contempla sólo en supuestos en los que concurren circunstancias muy diferentes entre tribunales que forman parte de un mismo sistema, como sucede en el plano interno en EEUU con la eficacia de las decisiones de un Estado en otro de la Unión, en un entorno en el que lo determinante es que el tribunal de origen no haya vulnerado los estándares constitucionales en la materia, que son comunes a la autoridad de origen y a la requerida.
Que en nuestro sistema la valoración de si es razonable la proximidad entre el asunto y el país del tribunal que adopta la decisión debe llevarse a cabo conforme a los criterios prevalentes en el Estado requerido resulta también, en particular, del enfoque consolidado en la interpretación del régimen de condiciones del artículo 954 LEC de 1881. Esta circunstancia se corresponde con la solución adoptada en una Ley de nuevo cuño que contiene reglas de reconocimiento y ejecución de decisiones en otro sector, como es el caso de la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal. En concreto, el artículo 220.1.3º de la Ley Concursal, establece con respecto al reconocimiento de las resoluciones extranjeras que declaren la apertura de un procedimiento de insolvencia, que se reconocerán en España si reúnen, entre otros, el requisito siguiente:
Que la competencia del tribunal o de la autoridad que haya abierto el procedimiento de insolvencia esté basada en alguno de los criterios contenidos en el artículo 10 de esta ley o en una conexión razonable de naturaleza equivalente.
El artículo 10 de esta Ley contiene los criterios de competencia judicial internacional de la legislación española en esa materia, por lo que es claro que el control se lleva a cabo con base en los criterios del Estado requerido (España), que también son determinantes para apreciar si existe “una conexión razonable de naturaleza equivalente”. Este precepto de la Ley Concursal constituye un modelo muy superior al de la norma reseñada de la Ley de adopción internacional, que debe ser valorada como una “anomalía” desafortunada y aislada en nuestro sistema, que no debe afectar a cómo se lleva a cabo el control de la competencia del tribunal de origen en el resto de las materias y que aconseja que en su aplicación el acento recaiga en el último inciso del artíuculo 26.1.1º, limitando al máximo la necesidad de indagar el contenido del ordenamiento del país de origen en materia de competencia judicial internacional.
Garantías procesales y orden público
Omisión especialmente grave en la Ley de Adopción internacional es la que afecta al control de las garantías procesales y el orden público entre las condiciones del reconocimiento y ejecución de decisiones extranjeras. Su artículo 31 incluye una cláusula de orden público, como límite a la eficacia de las decisiones extranjeras, pero según su tenor literal va referida únicamente al “reconocimiento de una decisión extranjera de adopción simple, o menos plena”, sin prever un control similar para el resto de las adopciones.
Por su parte, el artículo 34 de la Ley de Adopción Internacional sí prevé el control de las garantías procesales y del orden público, pero esa norma va referida únicamente a las “decisiones relativas a instituciones de protección de menores que no produzcan vínculos de filiación acordadas por autoridades extranjeras”. En consecuencia, no abarca tampoco las llamadas adopciones plenas.
Pese a estas infundadas omisiones en la Ley, cabe entender que la íntima vinculación de estos controles con los derechos fundamentales constituciones conduce a afirmar que también en el ámbito de esas resoluciones la contradicción con el orden público español debe ser motivo para denegar la eficacia en España de una decisión extranjera. Una resolución extranjera sólo puede ser reconocida en España cuando su eficacia no resulta contraria a los principios y valores fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico. La vertiente procesal del orden público exige en nuestro sistema esencialmente valorar el respeto en el procedimiento original de las garantías contenidas en el artículo 24 CE, con objeto de impedir que sean vulneradas a través del reconocimiento. El control del orden público, en su doble vertiente material y procedimental, se configura como condición del reconocimiento de las resoluciones de jurisdicción voluntaria y, en particular, de las adopciones plenas, pese a la omisión de la Ley sobre el particular. A este respecto, tal vez no esté de más recordar que en nuestra jurisprudencia constitucional cabe encontrar ejemplos en los que se ha considerado que la irregular citación de un interesado en un procedimiento de adopción coloca a éste en una situación de indefensión incompatible con el art. 24 CE. Así ocurre en la Sent. TC 143/1990, de 26 de septiembre (BOE núm. 254, de 23.10.90), en la que el TC entiende que su doctrina relativa al derecho de audiencia bilateral y al modo de realizar las citaciones "es, sin duda, aplicable a los procedimientos judiciales de adopción, en los que, por estar en juego intereses de la mayor importancia en el orden personal y familiar, resulta especialmente necesaria la comparecencia de los padres biológicos del menor adoptado, lo que le obliga a rodear de las mayores garantías y del más escrupuloso celo los actos judiciales de comunicación con estos últimos que se practiquen en tales procedimientos". En el caso concreto, el TC resolvió que la citación por cedula en el tablón de anuncios del Juzgado y a través de edictos, siendo posible averiguar el domicilio de la madre biológica, había producido indefensión en el expediente de adopción a la madre, quien no tuvo oportunidad de ser oída en el mismo. El que las garantías procesales básicas pueden ser vulneradas cuando una adopción se tramita sin dar audiencia a alguno de los afectados ha encontrado también reflejo en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), según la cual la tramitación de un procedimiento de adopción sin haber concedido audiencia al padre natural ni darle posibilidad de defender sus intereses en el expediente, se ha considerado por el TEDH no sólo una infracción de art. 8 CEDH -derecho a la vida familiar-, sino también del art. 6.1 CEDH (Sent. TEDH de 26 de mayo de 1994 (asunto Keegan c. Irlanda, 16/1993/411/490).
