El 26 de julio
se ha publicado en el Diario Oficial el Reglamento(UE) 2016/1191, de 6 de julio de 2016, por el que se facilita la librecirculación de los ciudadanos simplificando los requisitos de presentación de determinadosdocumentos públicos en la Unión Europea, cuyas disposiciones, en su mayor
parte, serán de aplicación a partir del 16 de febrero de 2019 (art. 27). En
síntesis, el Reglamento tiene como logro básico la eliminación, respecto de un
conjunto muy significativo de documentos públicos, de la exigencia de
legalización o apostilla para que los expedidos en un Estado miembro puedan
utilizarse a efectos oficiales en otro Estado miembro, de modo que logra entre
los Estados miembros una mayor simplificación de la que ya resultaba de la
participación de todos ellos en el Convenio de La Haya de 5 de octubre de 1961
sobre la Apostilla. Además, el Reglamento incorpora medidas destinadas a
facilitar ciertos trámites relativos a la presentación de documentos públicos,
en concreto, la aportación de copias certificadas y traducciones, creando los
que denomina impresos estándar multilingües como ayuda a la traducción. Se
trata de un instrumento de un alcance mucho más limitado que el ambicioso plan
contemplado por la Comisión en su Libro Verde “Menos trámites administrativos
para los ciudadanos: promover la libre circulación de los documentos públicos y
el reconocimiento de los efectos de los certificados de estado civil”, de 14 de
diciembre de 2010, COM(2010) 747 final, pues, entre otros aspectos, el
Reglamento 2016/1191 no afecta en ningún caso al reconocimiento en un Estado
miembro de los efectos jurídicos relacionados con el contenido de un documento
público expedido en otro Estado miembro. En consecuencia, uno de los aspectos
centrales contemplados en el Libro Verde, como era el relativo al
reconocimiento recíproco entre los Estados miembros de las situaciones
jurídicas constatadas por los certificados de estado civil, queda al margen del
nuevo Reglamento, condicionado por el significativo grado de disparidad
existente entre las legislaciones materiales de los Estados miembros sobre
Derecho de familia y estado civil, que no resultan modificadas por el
Reglamento. En todo caso, para valorar –someramente- el significado del nuevo
Reglamento cabe abordar tres cuestiones: su ámbito de aplicación, el alcance
limitado de la simplificación que establece, así como las relaciones del nuevo instrumento
con los convenios internacionales en la materia.
I. Ámbito de aplicación material y origen
de los documentos
En primer
lugar, el alcance del Reglamento viene determinado porque únicamente la
presentación de los documentos relativos a ciertas materias se beneficia de la
simplificación. En concreto, conforme al artículo 2.1, el Reglamento es sólo
aplicable a los documentos públicos “cuyo principal objetivo es establecer uno
o más de los siguientes hechos: a) el nacimiento; b) que una persona está viva;
c) la defunción; d) el nombre; e) el matrimonio, incluidos la capacidad para
contraer matrimonio y el estado civil; f) el divorcio, la separación judicial y
la anulación del matrimonio; g) la unión de hecho registrada, incluidas la
capacidad para inscribirse como miembro de una unión de hecho y la condición de
miembro de una unión de hecho registrada; h) la cancelación del registro de una
unión de hecho, la separación judicial o la anulación de una unión de hecho
registrada; i) la filiación; j) la adopción; k) el domicilio o la residencia;
l) la nacionalidad; m) la ausencia de antecedentes penales”; asimismo, en
virtud del artículo 2.2 también es aplicable a los documentos que puedan
exigirse para el ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo por ciudadanos
de la Unión residentes en un Estado miembro del que no son nacionales. El
Reglamento se extiende a las copias certificadas de documentos públicos
realizadas por una autoridad competente del Estado de origen, así como a las versiones
electrónicas de los documentos públicos, si bien corresponde a cada Estado
miembro determinar si pueden presentarse documentos públicos en formato
electrónico y en qué condiciones (cdo. 9).
El
Reglamento no se aplica a los documentos públicos relativos a otras cuestiones
distintas de las mencionadas, de modo que quedan al margen algunos tan
importantes como los relativos a la personalidad jurídica y la representación
de una sociedad o los títulos o diplomas que acrediten cualificaciones, ámbitos
en los que el artículo 26 contempla que la Comisión antes de 2021 presente un
informe sobre la conveniencia de ampliar el Reglamento (art. 26.2). También
quedan al margen del Reglamento los documentos expedidos por particulares, así
como los documentos públicos expedidos por autoridades de terceros Estados incluso
aunque hayan sido aceptados previamente como auténticos –en virtud del régimen
de fuente interna o convencional aplicable- por las autoridades de un Estado
miembro (cdo. 17). Por ello, con respecto al tratamiento de los documentos
procedentes de terceros Estados continúa resultando de gran importancia el
régimen convencional y su evolución, cuestión sobre la que se volverá en el
apartado III, infra.
II. Limitado alcance de la simplificación
Tres
son los elementos esenciales tendentes a facilitar la presentación de
documentos públicos entre Estados miembros que el Reglamento introduce.
1) Por una
parte, contempla la exención de toda forma de legalización y trámite similar –como
la apostilla- con respecto a los documentos públicos a los que resulta de
aplicación el Reglamento. En consecuencia, como ha quedado reseñado, representa
un paso adicional con respecto al régimen resultante del Convenio de La Haya de
1961, en el que participan todos los Estados miembros. Por lo tanto, con
respecto a esos documentos públicos la apostilla deja de ser necesaria, si bien
el Reglamento no excluye que una persona siga utilizando en un Estado miembro
una apostilla expedida en otro (cdo. 5).
El Reglamento
debe enmarcarse en un contexto en el que el ámbito de aplicación de los múltiples
convenios y acuerdos con previsiones en la materia en los que participan
Estados miembros no coincide con el que es propio de un instrumento de la
Unión; y en el que, cuando el convenio en cuestión no establece directamente la
supresión de la legalización y cualquier otra formalización análoga,
típicamente acepta que tal exigencia pueda ser excluida por los Estados
contratantes en su legislación o en virtud de acuerdos con otros Estados (como
prevé con respecto a la exigencia de apostilla el párrafo 2º del artículo 3 del
Convenio de La Haya de 1961). De hecho, es bien conocido que numerosos
convenios bilaterales y multilaterales de los que España es parte, así como
reglamentos de la Unión, en materia de reconocimiento de decisiones, asistencia
judicial o cooperación de autoridades suprimen (o no prevén) la exigencia de
legalización o cualquier otra formalidad análoga. En todo caso, la exención de
legalización y apostilla que establece el Reglamento resulta de indudable
trascendencia práctica, en particular teniendo en cuenta que –sin perjuicio de
la aplicación preferente de los convenios internacionales y reglamentos
relevantes- la exigencia de “la legalización o apostilla y los demás requisitos
necesarios para su autenticidad en España” como presupuesto de la eficacia de
los documentos públicos extranjeros es una constante en la legislación
española, tanto en el ámbito procesal civil (323.2.2º LEC y 54.4.a LCJIC), como
registral (art. 36 Reglamento Hipotecario, art. 5.3 RRM y arts. 88 y 89 RRC).
2)
En segundo lugar, el Reglamento simplifica otros trámites relativos a las copias
certificadas, en la medida en que excluye la exigencia de presentación
cumulativa del original de un documento público y de una copia certificada del
mismo, al tiempo que obliga a aceptar la presentación de una copia certificada
realizada en otro Estado miembro (art. 5).
3)
Para facilitar la traducción de los documentos públicos incluidos en su ámbito
de aplicación, el Reglamento establece impresos estándar multilingües en cada
una de las lenguas oficiales de las instituciones de la Unión, para que puedan
acompañar al documento público en cuestión, detalla su contenido (art. 9),
regula las lenguas de expedición (art. 10) e incluye como anexos los modelos
correspondientes. Determinante del limitado alcance de estos impresos es que,
como precisa el artículo 8.1 no tendrán valor jurídico autónomo, de modo que no
pueden circular como documentos autónomos. Por ello, el propio Reglamento
aclara que no son equivalentes a los extractos o copias literales de actas del
registro civil, los extractos plurilingües de actas del registro civil, los
extractos plurilingües y codificados de actas del registro civil o las
certificaciones plurilingües y codificadas de actas del registro civil
establecidos por diversos convenios de la Comisión Internacional del Estado
Civil (cdo. 22). Que un documento público vaya acompañado de un estándar
impreso multilingüe sólo sirve para que quedo exento de la exigencia de
traducción cuando “la autoridad a la que se presente dicho documento considere
que la información incluida en el impreso es suficiente para tramitar el
documento público” (art. 6.1.b). En este sentido, el Reglamento contempla que los
Estados miembros deben comunicar a la Comisión los documentos públicos a los
que pueden adjuntarse tales impresos, apuntando que el objetivo de eliminar la
necesidad de traducción es previsible que no pueda lograrse respecto de documentos
públicos cuyo contenido podría no reflejarse adecuadamente en un impreso de ese
tipo, como determinadas categorías de resoluciones judiciales (cdo. 23). Por otra parte, obliga a aceptar una traducción jurada realizada por una persona habilitada en cualquier Estado miembro (art. 6.2).
Ilustrativo
del limitado alcance de la simplificación que lleva a cabo el Reglamento es que
no sólo no afecta al reconocimiento en un Estado miembro de los efectos
jurídicos relacionados con el contenido de un documento público expedido en
otro Estado miembro, ni al contenido del Derecho sustantivo de los Estados
miembros que regulan las materias objeto
de los documentos públicos incluidos en el Reglamento, sino que tampoco regula
el valor probatorio de los documentos públicos. Además, el propio Reglamento lo
configura como un régimen de mínimos, que no excluye que los Estados miembros
puedan mantener o adoptar disposiciones destinadas a simplificar aún más la
circulación entre Estados miembros de los documentos públicos a los que se
aplica, al tiempo que también prevé que pueden mantener o adoptar disposiciones
entre dos o más de ellos en cuestiones que no entren dentro del ámbito de
aplicación del Reglamento (cdo. 47).
Para
concluir este apartado, cabe señalar que el Reglamento establece un mecanismo
de cooperación entre autoridades administrativas designadas por los Estados
miembros, para facilitar el intercambio de información y la asistencia mutua,
de particular importancia cuando las autoridades del Estado en el que se
presente un documento tenga dudas razonables sobre su autenticidad. Este
mecanismo, que incluye la designación de autoridades centrales, aparece
regulado en los artículos 13 a 16.
III. Relaciones con los convenios
internacionales y competencia externa de la Unión
Llama la
atención que al regular las relaciones con convenios internacionales, en
comparación con el grueso de los instrumentos elaborados en el ámbito de la
cooperación judicial en materia civil, el nuevo Reglamento –adoptado por el
contrario sobre la base del artículo 21.2 del TFUE-, junto a ciertas
disposiciones comunes a esos instrumentos (como previsión de no afectación a
los convenios en que los Estados miembros fueran parte y la primacía del
Reglamento entre los Estados miembros), contemple la salvaguarda de la
competencia de los Estados miembros para concluir convenios con terceros
Estados, sobre la base que los convenios expedidos por las autoridades de
países terceros no entran en el ámbito de aplicación del nuevo Reglamento (art.
19.4 y cdo. 48).
Aunque mutatis mutandis esta última circunstancia
–la no aplicación- también concurre típicamente con respecto al reconocimiento
de resoluciones judiciales de terceros Estados en los instrumentos de la UE en
la materia y ha sido invocada en ocasiones como elemento condicionante de una
interpretación restrictiva de la competencia externa de la UE en la materia,
tradicionalmente por parte de la Comisión –en principio avalada por el Tribunal
de Justicia- ha prevalecido la idea de que la competencia externa de la UE es
exclusiva en relación con el reconocimiento y ejecución de resoluciones de
terceros Estados, con base fundamentalmente en que el eventual reconocimiento
de tales resoluciones puede afectar al reconocimiento recíproco de resoluciones
entre Estados miembros (típicamente en la medida en que la eficacia de la
resolución de un tercer Estado puede obstaculizar el reconocimiento de la
procedente de otro Estado miembro).
