El Tribunal de Justicia ha pronunciado
hoy cuatro sentencias en relación con ciertas medidas italianas de aplicación del
Reglamento (UE) 2019/1150 sobre el fomento
de la equidad y la transparencia para los usuarios profesionales de servicios
de intermediación en línea, que son las primeras en las que interpreta este
instrumento. Es conocido que el Reglamento (UE) 2019/1150 constituyó un hito
significativo en la regulación de los servicios de intermediación en línea y de
los motores de búsqueda en línea, si bien con el paso del tiempo la adopción de
otros instrumentos, en particular el Reglamento (UE) 2022/2065 de servicios
digitales y su elaborado régimen de obligaciones de diligencia debida de tales
prestadores, ha reducido la trascendencia práctica del Reglamento (UE)
2019/1150. Volviendo a las sentencias pronunciadas hoy, básicamente, tres de ellas
(en concreto, las recaídas en los asuntos acumulados Airbnb Ireland y Amazon
Services Europe, C-662/22 y C-667/22, EU:C:2024:432, los asuntos
acumulados Google Ireland y Eg Vacation Rentals Ireland, C-664/22 y C-666/22,
EU:C:2024:434, y el asunto Amazon Services Europe, C-665/22,
EU:C:2024:435) establecen que las medidas controvertidas adoptadas por
Italia para la aplicación del Reglamento (UE) 2019/1150 son incompatibles con
el criterio de origen del artículo 3 de la Directiva 2000/31 sobre el comercio
electrónico (DCE). Esa circunstancia resulta determinante en esas tres
sentencias en la medida en que en esos litigios principales las medidas
italianas en cuestión se pretendían aplicar a prestadores de servicios de la
sociedad de la información establecidos en otros Estados miembros de la Unión.
Como es conocido, el artículo 3 DCE se opone a que prestadores establecidos en un
Estado miembro queden sometidos a requisitos adicionales impuestos por los
otros Estados miembros en los que deseen prestar sus servicios, salvo que
concurra alguna de las excepciones de su apartado 4. Un interés adicional
presenta la sentencia en el asunto Expedia, C-663/22, EU:C:2024:433),
en la medida en que establece que la ejecución del Reglamento 2019/1150 no
justifica unas medidas como las medidas italianas controvertidas, lo que se
proyecta con respecto a su eventual aplicación frente a prestadores de
servicios de la sociedad de la información establecidos en Estados terceros (en
el litigio principal, EEUU), que no se benefician del criterio de origen de la
DCE. Por ello, en esta entrada, tras un breve recordatorio de ciertos
fundamentos del Reglamento (UE) 2019/1150 (I, infra), abordaré la interacción
entre las medidas italianas controvertidas y el criterio de mercado interior de
la Directiva 2000/31 (II, infra), así como los
límites que derivan del propio Reglamento (UE) 2019/1150 a las medidas que los
Estados miembros pueden adoptar en aplicación de ese instrumento (III, infra).
I. Reglamento (UE) 2019/1150: Fundamentos y aplicación
Cabe recordar
que el Reglamento (UE) 2019/1150 nació como respuesta
a la constatación del gran poder adquirido por ciertas plataformas en línea, en
particular, redes sociales, tiendas de aplicaciones y otras que incluyen
mercados electrónicos en las que sus usuarios (profesionales) ofrecen productos
o servicios a terceros. Ese poder se traduce en una gran dependencia por parte
de los usuarios de sus servicios, que típicamente se encuentran en una posición
de subordinación, de modo que el prestador del servicio de intermediación fija
de manera unilateral los términos de prestación del servicio y puede adoptar
medidas –como la restricción de la prestación de su servicio- susceptibles de
perjudicar gravemente al usuario del servicio que resulte afectado. Se trata de
usuarios que en la medida en que son empresas o profesionales que utilizan los
servicios de intermediación para comercializar productos o servicios con
terceros no se benefician de la tutela que proporcionan las normas de la UE
sobre protección de los consumidores. Además, a través del Reglamento (UE)
2019/1150 se tutela la posición de las empresas o profesionales que ofrecen
bienes o servicios en línea a los consumidores frente a los proveedores de
motores de búsqueda en línea, habida cuenta del gran poder alcanzado por éstos
para influir en el éxito de los sitios web corporativos (entendidos,
básicamente, como los que ofrecen productos en línea), como consecuencia de la
relevancia práctica de la clasificación de los sitios web que se muestran en
los resultados de búsquedas.
En las
sentencias reseñadas se destaca cómo el Reglamento tiene como objetivo
básicamente contribuir al correcto funcionamiento de dicho mercado mediante la
adopción de normas obligatorias a escala de la Unión para garantizar un entorno
comercial en línea dentro del mercado interior que sea equitativo, predecible,
sostenible y confiable (cdos. 7 y 51 del Reglamento), asegurando opciones
apropiadas de transparencia, de equidad y de reclamación a los usuarios
profesionales y a los usuarios de sitios web corporativos en relación con los
motores de búsqueda en línea (art. 1.1).
Para lograr
esos objetivos, el Reglamento (UE) 2019/1150 incorporó un conjunto heterogéneo
de medidas, si bien el núcleo de su regulación se enmarca en el ámbito de la
competencia desleal y del Derecho de contratos. Esta constatación se
corresponde con que el Reglamento básicamente trata de evitar prácticas
contrarias a las buenas conductas comerciales, a la buena fe o a la lealtad de
las relaciones comerciales, susceptibles de perjudicar a los profesionales o empresas
que utilizan los servicios de intermediación en línea para ofrecer bienes o
cuyos sitios web corporativos son objeto de clasificación por los buscadores. Conforme
a su artículo 15.1, cada Estado miembro debe garantizar la aplicación adecuada
y efectiva del Reglamento, así como establecer las medidas - eficaces,
proporcionadas y disuasorias - aplicables en caso de infracción de sus
disposiciones y garantizarán su ejecución. Como puso de relieve el Abogado
General Szpunar en el apartado 112 de sus conclusiones de 11 de enero de 2024, EU:C:2024:18,
relativas conjuntamente a todos los asuntos objeto de las cuatro sentencias
reseñadas, el Reglamento 2019/1150 no prejuzga categóricamente los concretos
mecanismos de aplicación, que pueden ser tanto de ámbito privado (private
enforcement), como público (public enforcement).
En
síntesis, las medidas controvertidas adoptadas por Italia, con el propósito de
garantizar la aplicación del Reglamento 2019/1150, sometían
a proveedores de servicios de intermediación en línea a diversas obligaciones,
entre las que se incluían la de inscribirse en un registro llevado por la Autorità per le Garanzie nelle
Comunicazioni (AGCOM), comunicar a esa Autoridad diversa información, en
particular, relativa a la situación económica del proveedor, así como abonar a esa
autoridad una contribución económica. Por el alcance de las obligaciones que
imponen a los prestadores de servicios se trata de medidas de aplicación muy distintas
de las adoptadas en España para asegurar la aplicación del Reglamento 2019/1150
(al respecto, véase aquí, apuntando ya las complejas cuestiones de
coordinación con el criterio de origen de la DCE, que pueden plantearse).
II. Interacción con el criterio
de mercado interior de la Directiva 2000/31
Con
respecto a las tres sentencias relativas a prestadores de servicios
establecidos en un Estado miembro, no resulta una sorpresa que el TJUE constate
que los implicados en esos asuntos son prestadores de servicios de la sociedad
de la información a los efectos de la DCE, así como que medidas como las
adoptadas por Italia quedan comprendidas dentro del ámbito coordinado, definido
en términos muy amplios en su artículo 2.h) (sin que el que se impongan a los
efectos de la supervisión de tales entidades afecte a esa conclusión -véase, por ejemplo, apdo. 63 de la sentencia en los
asuntos acumulados C‑662/22
y C‑667/22 -),
y que en los litigios principales pretendían ser aplicados a prestadores
establecidos en otro Estado miembro (Luxemburgo en el caso de Amazon e Irlanda
en los de Google, Airbnb y Eg Vacation Rentals). Conforme a su artículo 1.5, el Reglamento 2019/1150 se entiende sin perjuicio del Derecho de la Unión aplicable en el ámbito del comercio electrónico.
Además,
el Tribunal de Justicia establece que las medidas italianas controvertidas no cumplen
las condiciones del artículo 3.4 DCE para poder ser consideradas medidas que
constituyen excepciones admisibles al criterio del mercado interior, única situación
que podría justificar su aplicación a prestadores establecidos en otro Estado
miembro. A tales efectos, recuerda que, con base en su jurisprudencia previa
(con referencia a su sentencia de 9 de noviembre de 2023, Google Ireland y
otros,C‑376/22, EU:C:2023:835, ya reseñada aquí),
medidas generales y abstractas que se refieren a una categoría de determinados
servicios de la sociedad de la información descrita genéricamente y que son
aplicables indistintamente a cualquier prestador de esa categoría de servicios -como
parece ser el caso de las medidas italianas controvertidas- no son susceptibles
de ser consideradas «medidas tomadas en contra de un determinado servicio de la
sociedad de la información», a efectos de ser consideradas excepciones admisibles
con base en el artículo 3.4 DCE -véase, por ejemplo, apdo. 71 de la sentencia en
los asuntos acumulados C‑662/22 y C‑667/22 .
Desde la
perspectiva de la interacción entre esas excepciones y el Reglamento 2019/1150
más relevante resulta el análisis de que las medidas nacionales adoptadas con
el objetivo declarado de garantizar la aplicación del Reglamento 2019/1150 típicamente
no pueden cumplir la exigencia prevista en el artículo 3.4.a) DCE de que sean
necesarias por uno de los motivos siguientes: orden público, protección de la
salud pública, seguridad pública, o protección de los consumidores (véanse, en particular, apdos. 76 a 83 de la
sentencia en los asuntos acumulados C‑662/22 y C‑667/22). Los
objetivos del Reglamento 2019/1150, antes mencionados, no se vinculan con el orden
público ni la protección de la salud pública ni a la seguridad pública. Tampoco
con la protección de los consumidores. Pese a que las prácticas objeto del
Reglamento, pueden dañar indirectamente a los consumidores, al ser conductas con
un impacto significativo en la posibilidad de elección de los consumidores
(cdos. 2 a 4 del Reglamento), el Tribunal de Justicia establece que ese
instrumento tampoco está destinado directamente a la protección de los consumidores,
que no abarca la protección de las empresas. El vínculo indirecto de una medida
nacional con la protección de los consumidores no resulta suficiente a los
efectos de apreciar que es necesaria por motivo de protección de los
consumidores a los efectos del artículo 3.4.a) DCE, que como excepción al
criterio de origen debe ser interpretada restrictivamente. En consecuencia,
medidas nacionales como las italianas objeto de análisis suponen restricciones
a la prestación de servicios de la sociedad de la información que no pueden ser
aplicadas a prestadores establecidos en otros Estados miembros, conforme al
artículo 3 DCE.
III. El Reglamento
(UE) 2019/1150 como límite a la adopción por los Estados miembros de
medidas en el ámbito de ese instrumento
A diferencia
de las otras tres, la sentencia en el asunto Expedia,
C-663/22, va referida a un litigio principal en el que el prestador de servicios
que cuestionaba la aplicación de las medidas italianas controvertidas no está
establecido en un Estado miembro de la Unión, sino en un Estado tercero (en concreto,
EEUUU), de modo que no se beneficia del criterio de origen. Por ello, para
combatir la aplicación de esas medidas nacionales en su caso resulta
determinante apreciar si del Reglamento (UE) 2019/1150 mismo resultan
restricciones a las medidas nacionales que pueden adoptarse en su aplicación.
Cabe recordar que, conforme a su artículo 1, el Reglamento (UE) 2019/1150 -a
diferencia del criterio del mercado interior del art. 3 de la DCE- es aplicable
con independencia de que los prestadores estén establecidos o no en un Estado
miembro (puede verse al respecto el apartado IV de esta reseña).
Con base en el
objetivo perseguido por el Reglamento 2019/1150 -que impone obligaciones
específicas a los prestadores de servicios objeto de su regulación- y el
contenido de sus disposiciones sobre las funciones de los Estados miembros para
su aplicación, el Tribunal de Justicia establece que de ese instrumento
resultan restricciones a las medidas que los Estados miembros pueden adoptar en
relación con su aplicación. En concreto, en relación con las funciones de los
Estados miembros en aplicación del Reglamento resulta de interés que, además
del ya mencionado artículo 15, sobre la garantía del cumplimiento, básicamente
se limitan a su participación y asistencia a la Comisión en el seguimiento de
la repercusión del Reglamento (artículo 16 ) y el suministro a la Comisión de
información relevante para la elaboración del informe de evaluación del
Reglamento (artículo 18.3).
En particular,
en lo que tiene que ver con la posibilidad de imponer obligaciones de
información a los prestadores de servicios, el Tribunal de Justicia establecer
que la recopilación de información en el marco de los artículos 16 y 18 del
Reglamento solo resulta «pertinente», a efectos de esas disposiciones, si
presenta un vínculo suficientemente estrecho con el objetivo del Reglamento,
consistente en «garantizar un entorno comercial dentro del mercado interior en
línea que sea equitativo, predecible, sostenible y confiable, en el que los
usuarios profesionales cuenten con la transparencia adecuada, equidad y
posibilidades de reclamación efectiva» (apdo. 53 de la sentencia Expedia).
Similar conclusión se impone con respecto a la información a la información que
las autoridades públicas encargadas del control de la aplicación adecuada y
efectiva del Reglamento en el marco de su artículo 15 pueden recabar, pues
también tiene que presentar un vínculo suficientemente directo con el objetivo
del Reglamento, como puede ser el caso de información sobre las condiciones de
prestación del servicio, pero no de información sobre la situación económica de
un proveedor de tales servicios y los ingresos obtenidos (apdos. 56 y 58 de la
sentencia Expedia), como cabe entender que es el caso de la normativa
italiana controvertida.
