En su sentencia de ayer en el
asunto Amazon EU / Comisión, T-367/23, EU:T:2025:1038, el
Tribunal General (TG) desestima el recurso de anulación frente a la Decisión de
la Comisión por la que se designaba a Amazon Store como plataforma en línea de
muy gran tamaño (PLMGT) en virtud del artículo 33 del Reglamento (UE) 2022/2065
de Servicios Digitales (RSD). Se trata de un asunto al que ya me referí al hilo
de la solicitud de medidas provisionales presentada por Amazon (aquí), y
en el que el recurso de Amazon frente a su designación como PLMGT ha tenido la misma
suerte que el presentado por Zalando (véase aquí), si bien los motivos
de impugnación diferían sustancialmente. Amazon invocaba una excepción de
ilegalidad respecto de tres artículos del RSD: 33.1, 38 y 39. El artículo 33.1
es el que contempla el sometimiento a las obligaciones de la sección 5 del capítulo
III RSD (arts. 33 a 43) de las plataformas (y buscadores) designadas como PLMGT
-básicamente, las que alcanzan un promedio mensual de destinatarios del
servicio activos en la Unión de cuarenta y cinco millones- y que se encuentra,
por lo tanto, en el origen de la designación de Amazon Store como tal. El
artículo 38 RSD es el que exige que las PLMGT, cuando utilizan sistemas de
recomendación, ofrezcan al menos una opción para cada uno de tales sistemas que
no se base en la elaboración de perfiles mediante la utilización de datos
personales. Por su parte, el artículo 39 RSD impone a las PLMGT significativas
obligaciones adicionales de transparencia con respecto de los anuncios
publicitarios que presentan en sus interfaces en línea.
I. Aplicación a plataformas
de comercio de las obligaciones específicas de las plataformas de muy gran tamaño
Amazon
basaba la pretendida ilegalidad del artículo 33.1 RSD en que la imposición a
las “plataformas de comercio” de las obligaciones de la sección 5 del capítulo
III RSD vulnera ciertos derechos fundamentales. En realidad, no cuestionaba
tanto el entramado de obligaciones específicas del RSD para las PLMGT, sino en gran
medida su aplicación respecto de las plataformas de comercio, que, según su criterio,
deberían diferenciarse de otro tipo de plataformas, como las redes sociales, los
servicios de intercambio de contenidos y los motores de búsqueda. Cabe recordar
que, como indica su enunciado, la sección 5 del capítulo III RSD establece “obligaciones
adicionales de gestión de riesgos sistémicos” y Amazon argumenta que en lo que
tienen que ver con tales riesgos la posición de las plataformas de comercio no
sería equiparable a la de otras plataformas como las redes sociales.
En
lo relativo a la eventual vulneración del derecho a la libertad de empresa
establecido en el artículo 16 de la Carta, el TG constata que las obligaciones
adicionales impuestas a las PLMGT ciertamente constituyen una injerencia en tal
derecho (un resumen de esas obligaciones puede verse aquí), en la medida
en que pueden suponer costes importantes y tener un impacto considerable en la
organización de sus actividades o requerir soluciones técnicas complejas (apdo.
53 de la sentencia). No obstante, la sentencia concluye que no se trata de
obligaciones que resulten manifiestamente inadecuadas, como sería preciso para
que su legalidad se viera afectada.
En este
sentido, el TG rechaza tanto el argumento de que la imposición de esas medidas
a las plataformas de comercio resulte manifiestamente desproporcionada, como el basado en la existencia de medidas menos gravosas para ellas que permitirían alcanzar los
objetivos pretendidos. Con respecto al primer punto, resulta clave que, frente
al criterio de Amazon, el TG establece que también las “plataformas de comercio”
pueden generar riesgos sistémicos en el sentido de la sección 5 del capítulo
III RSD. Constata la sentencia que los riesgos sistémicos a los que se refiere
el RSD -en concreto, su art. 34.1- no son los riesgos que las plataformas de
comercio podrían suponer en cuanto parte de un «sistema» (como, por ejemplo, el
sistema financiero), sino que el objetivo del RSD, como se desprende claramente
de su contenido, es “reducir los riesgos sistémicos para la sociedad en su
conjunto en cuanto puedan afectar a un parte importante de la población de la
Unión” (apdo. 70). Además, el TG considera que también a través de las
plataformas de comercio pueden difundirse contenidos ilícitos u otros generadores
de riesgos sistémicos en ese sentido, así como comercializarse productos
ilegales, lo que le lleva a afirmar que no cabe apreciar que el legislador
incurriera en un error manifiesto de apreciación al considerar que las
plataformas de comercio que alcanzan el umbral (un promedio mensual de
destinatarios activos del servicio en la UE de 45 millones) pueden generar
riesgos sistémicos contemplados en el artículo 34.1 RSD (apdos. 71 a 77 de la
sentencia. También rechaza el TG que el legislador pudiera haber adoptado medidas
menos gravosas que no impediría alcanzar los objetivos del RSD, como excluir a
las plataformas de comercio del régimen previsto en la sección
5 del capítulo III RSD. La sentencia establece que las medidas alternativas
invocadas no permitirían lograr los objetivos pretendidos con la misma
eficacia.
Razones
análogas a las que llevan al TG a apreciar que el artículo 33.1 RSD no infringe
el derecho a la libertad de empresa considera que son suficientes para rechazar
también que infrinja el derecho de propiedad, consagrado en el artículo 17.1 de
la Carta (apdo. 128 de la sentencia).
Con respecto a
la eventual vulneración por el artículo 33.1 RSD del principio de igualdad de
trato consagrado en el artículo 20 de la Carta, Amazon invocaba, en primer
lugar, argumentos que cuestionaban la equiparación que la sección 5 del
capítulo III RSD lleva a cabo entre, de una parte, las plataformas de comercio -como
la propia Amazon-, y de otra, las redes sociales, los
servicios de intercambio de contenidos y los motores de búsqueda. De hecho,
Amazon entendía que la posición de las plataformas de comercio con respecto a
la difusión de contenidos es en realidad equiparable a servicios de computación
en nube (cloud computing) y los servicios de alojamiento web, que ni
siquiera son plataformas a los efectos del RSD, de modo que quedan sometido a
un régimen de obligaciones de diligencia debida mucho menos gravoso. Por otra
parte, Amazon sostenía que la vulneración del artículo 20 de la Carta resultaba
también de la injustificada diferencia de trato que, con base en el artículo
33.1 RSD, se impone entre las PLMGT y otras plataformas de comercio que no
alcanzan el umbral fijado en esa disposición, así como a las PLMGT y los sitios
de Internet de los minoristas.
La sentencia reafirma
la posibilidad de que las plataforma de comercio calificadas como PLMGT generen
riesgos sistémicos y constata que, a diferencia de los meros proveedores de alojamiento
de datos -incluidos los servicios de computación en nube- la difusión de
información al público a petición de un destinatario del servicio constituye
una característica relevante de las plataformas de comercio, lo que determina
su calificación como plataformas (y no meros proveedores de servicios de
alojamiento de datos) en el marco del RSD. Lo anterior lleva al TG a concluir
que la aplicación del artículo 33.1 RSD también a las plataformas de comercio,
como Amazon, no infringe el principio de igualdad de trato, al no resultar
manifiestamente inadecuado para prevenir los riesgos sistémicos contemplados en
el artículo 34.1 RSD (apdo. 141).
Similar
conclusión en lo relativo con su compatibilidad con el principio de igualdad de
trato alcanza el TG en lo relativo a que las obligaciones de la sección 5 del
capítulo III RSD resulten de aplicación solo a las PLMGT y no al resto de las plataformas
de comercio, que tienen un menor promedio mensual de destinatarios activos en
la UE. Entiende que la distinción en función de que las plataformas alcancen o
no el umbral de los cuarenta cinco millones de destinatarios activos no resulta
arbitraria o manifiestamente inadecuada a los efectos de la prevención de tales
riesgos sistémicos (apdo. 151 de la sentencia). Para considerar admisible la
diferencia de trato con los sitios web de los comerciantes minoristas, que en
ocasiones pueden alcanzar -por ejemplo, en el caso de empresas con canales de comercialización
en línea de sus productos- también un número de destinatarios del servicio muy
elevado, le basta al TG con constatar que tales sitios web no difunden
información proporcionada por destinatarios del servicio al margen de su
control, lo que justifica que típicamente queden al margen de la aplicación no
sólo de las normas del RSD sobre plataformas y sobre PLMGT sino del conjunto
del RSD, incluidas sus limitaciones de responsabilidad a favor de los
prestadores de servicios intermediarios -o digitales, en el sentido del RSD- (apdos.
153 y 154 de la sentencia).
II. Artículo 38 RSD: sistemas
de recomendación
En virtud del
artículo 38 RSD, las PLMGT que utilicen sistemas de recomendación están
obligadas a ofrecer al menos una opción para cada uno de sus sistemas de
recomendación que no se base en la elaboración de perfiles mediante la
utilización de datos personales. Amazon sostenía que semejante obligación limita
su capacidad para informar a sus clientes de las ofertas en su plataforma,
perjudicando a sus clientes, sin contribuir a prevenir riesgos sistémicos.
El TG rechaza la ilegalidad de esa disposición por su eventual vulneración de la libertad de
empresa, del principio de no discriminación, así como de la libertad de expresión y de
información, concluyendo que la medida resulta proporcional. Para alcanzar ese resultado, la sentencia básicamente
constata que esa disposición no excluye que las PLMGT continúen proporcionando
sistemas de recomendación basados en datos personales, así como que se trata de una medida que contribuye a
reforzar la protección de los consumidores, al atribuir a los destinatarios del
servicio la posibilidad de exigir que solo se les recomienden productos cuya
selección no haya estado influida por el tratamiento de sus datos personales (apdos.
99, 100, 138, 171 y 172).
III. Artículo 39 RSD: transparencia
adicional sobre publicidad en línea
El artículo 39 RSD impone a las plataformas y
buscadores de muy gran tamaño obligaciones adicionales de transparencia sobre la publicidad en
línea cuando presenten anuncios publicitarios en sus interfaces en línea. En
concreto, les obliga a recopilar y hacer público en su interfaz en línea, a
través de una herramienta de búsqueda fiable que permita realizar consultas en
función de múltiples criterios, un repositorio con información detallada sobre
cada anuncio que debe mantenerse hasta un año después de la última vez que se
presente el anuncio en sus interfaces en línea. En concreto, entre la
información que como mínimo debe incluir el repositorio, figura la siguiente:
el contenido del anuncio; la persona
física en cuyo nombre se presenta; la persona que ha pagado por el anuncio; el
período durante el que se haya presentado; si estaba destinado a presentarse a
uno o varios grupos concretos de destinatarios del servicio y los parámetros
principales utilizados para tal fin; el número total de destinatarios del
servicio alcanzados y, en su caso, el número total desglosado por Estado
miembro para el grupo o grupos de destinatarios a quienes el anuncio estuviera
específicamente dirigido (artículo 39.2 RSD).
Por
una parte, Amazon cuestionaba, en relación con la eventual vulneración de la libertad
de empresa, que esa norma imponga a las PLMGT la puesta a disposición del
repositorio del público en su conjunto y no solo, por ejemplo, a investigadores
y autoridades. El TG considera que semejante alcance de la medida resulta
adecuada para evitar riesgos sistémicos, por el interés en informar a los
consumidores sobre los anuncios publicitarios a los que están expuestos, así
como para facilitar a los medios de comunicación y las asociaciones de consumidores
controlar los anuncios difundidos en las PLMGT, facilitando el control de la promoción
de productos ilegales o inadecuados para cierto públicos (apdo. 89). En
relación con la alegación de que semejante obligación menoscaba el atractivo de
las PLMGT para los anunciantes al obligar a revelar toda esa información, el TG
afirma que Amazon no aporta ningún elemento que demuestre ese impacto negativo (apdo.
109), así como que muchos datos relativos a los anuncios publicitarios que
deben incluirse en el repositorio son previamente accesibles para el público,
como los relativos al contenido de los anuncios (apdo. 111).
Mayor
atención recibe el análisis del artículo 39 RSD en relación con la eventual vulneración
del derecho al respeto de la vida privada garantizado en el artículo 7 de la
Carta como consecuencia de la obligación impuesta a las PLMGT de divulgar
información que puede incluir datos confidenciales. La sentencia destaca la
interacción de esa disposición con el artículo 40 RSD, con mecanismos
específicos para salvaguardar la seguridad y confidencialidad de ciertos datos,
pues -a diferencia del art. 39- solo contempla la comunicación de información
previa solicitud motivada del coordinador de servicios digitales de
establecimiento y para uso de ciertos investigadores autorizados (véase el Reglamento
Delegado (UE) 2025/2050 de la Comisión, de 1 de julio de 2025, por el RSD
mediante el establecimiento de las condiciones y los procedimientos técnicos
con arreglo a los cuales los prestadores de plataformas en línea de muy gran
tamaño y de motores de búsqueda en línea de muy gran tamaño deben compartir
datos con investigadores autorizados, DO L, 2025/2050, 9.10.2025).
Para avalar la
legalidad del artículo 39, el TG parte de que la información difundida conforme
al artículo 39 lo es únicamente por tiempo limitado y sólo atañe a una parte limitada
de la actividad económica de las plataformas de comercio (apdo. 188), circunstancia
esta última que, no obstante, puede ser diferente tratándose de plataformas o
buscadores cuyos ingresos publicitarios constituyan un porcentaje mucho más elevado
que en el caso de las plataformas de comercio tipo Amazon. Destaca también el TG
que la información comercialmente más sensible para la plataforma, en concreto,
la relativa al éxito de un anuncio publicitario, no figura entre la que debe
difundirse a través del repositorio previsto en el artículo 39 RSD (apdo. 196),
así como que las únicas personas físicas cuya identidad obliga a divulgar son los
anunciantes, de los que, además, llama la atención que se diga que tienen “la
posibilidad de constituir una persona jurídica para no divulgar su propia
identidad” (apdo. 197).
