Distanciándose del criterio propuesto por el Abogado General en sus conclusiones, el Tribunal de Justicia (Gran Sala), en su sentencia de ayer en el asunto Comisión / Malte (Citoyenneté par investissement), C-181/23, EU:C:2025:283, ha decidido que el "programa de ciudadanía (nacionalidad) para inversores", o "procedimiento transaccional de naturalización a cambio de pagos o de inversiones predeterminados", establecido por la República de Malta viola el Derecho de la Unión, en concreto, el artículo 20 TFUE y el artículo 4.3 TUE. Se trata de una sentencia muy significativa, en la medida en que determina que el Derecho de la UE, en particular el principio de cooperación leal (art. 4.3 TUE), en relación con la ciudadanía de la Unión atribuida a toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro -y que incluye el derecho a circular y residir libremente en el territorio de todos los Estados miembros- (art. 20 TFUE), limita la libertad de los Estados miembros en un ámbito tan particular de soberanía y de su competencia, como es la concesión de la nacionalidad. El Tribunal de Justicia deriva de esas disposiciones límites al ejercicio por los Estados miembros de su competencia en materia de concesión de la nacionalidad.
Ciertamente, la sentencia no cuestiona que la definición de las
condiciones de adquisición de la nacionalidad, así como la cuestión de si una
persona debe considerarse nacional de un Estado son, de conformidad con el
Derecho internacional y el Derecho de la Unión Europea, competencia de cada
Estado miembro. Ahora bien, constituye una notable aportación, en la medida en
que establece que el Derecho de la Unión impone límites al ejercicio de la
competencia de los Estados miembros en materia de concesión de la nacionalidad.
Es bien conocido que la jurisprudencia del TJUE había ya establecido una prohibición a los Estados miembros de no reconocer la concesión de la nacionalidad por otro Estado miembro (ya desde la sentencia de 7 de julio de 1992, Micheletti y otros, C‑369/90, EU:C:1992:295), así como -con mayor relevancia en relación con la nueva sentencia- que también del Derecho de la Unión se derivan ciertos condicionantes en materia de pérdida de la nacionalidad, en particular respecto de las situaciones en las que un ciudadano de la Unión se enfrenta a la pérdida de la nacionalidad de un Estado miembro y, como consecuencia de dicha pérdida, queda privado del estatuto de ciudadano de la Unión conforme al artículo 20 TFUE (STJUE de 25 de abril de 2024, Stadt Duisburg (pérdida de la nacionalidad alemana), C‑684/22 a C‑686/22, EU:C:2024:345). Ahora bien, la idea de que ni el Derecho internacional ni el Derecho de la Unión imponen el requisito de la existencia de un vínculo efectivo entre la persona y el Estado del que es nacional condicionaba el establecimiento de límites en relación con la concesión de la nacionalidad, condicionó que el Abogado General propusiera, en sentido contrario a lo finalmente decidido en la sentencia de ayer, la desestimación del recurso incumplimiento de la Comisión contra Malta (especialmente apdo. 57 de las conclusiones).
El Tribunal de Justicia parte de
la importancia de los derechos inherentes al estatuto de ciudadano de la Unión,
derivado automáticamente de la condición de nacional de un Estado miembros, en
virtud del artículo 20 TFUE, y del significado de este estatuto fundamental de tales
nacionales como concreción de la solidaridad que subyace al proceso de
integración (apdos. 84 a 93 de la sentencia). Vincula lo anterior con el principio
de cooperación leal, en virtud del cual los Estados miembros deben abstenerse
de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la
Unión (art. 4.3 TUE), para establecer que no solo la competencia de los Estados
miembros para definir las condiciones de pérdida de la nacionalidad está
sometida a límites por el Derecho de la Unión, sino que también lo está la definición
de los requisitos para la concesión de la nacionalidad, en particular, para evitar
que ningún Estado miembro ejerza esa competencia “de manera manifiestamente
incompatible con la propia naturaleza de la ciudadanía de la Unión” (apdo. 95
de la nueva sentencia).
La sentencia reafirma que la definición de los requisitos de concesión de
la nacionalidad es competencia de cada Estado miembro y que gozan de un amplio
margen de apreciación al respecto, pero establece como novedad que “la relación
especial de solidaridad y de lealtad existente entre cada Estado miembro y sus
nacionales constituye también el fundamento de los derechos y obligaciones que
los Tratados reservan a los ciudadanos de la Unión” (apdo. 97). Los Estados
miembros son libres de establece cuándo se concurre esa “relación especial de
solidaridad y de lealtad” y de fijar los criterios de concesión de la
nacionalidad “siempre que dichos criterios se apliquen respetando el Derecho de
la Unión” (apdo. 98).
A partir de ahí la sentencia pone de relieve cómo el modelo maltés de “venta”
de la nacionalidad maltesa a quienes carecen de cualquier relación significativa
con Malta (el apdo. 116 constata la ausencia de cualquier control de la “la
realidad y la intensidad de los vínculos entre un solicitante y la República de
Malta”) a cambio exclusivamente de dinero (“comercialización de la concesión de
la nacionalidad maltesa al término de un procedimiento transaccional”, apdo.
113), beneficiándose del atractivo determinante de que la nacionalidad maltesa va
unida al estatuto de ciudadano de la Unión, supone una violación de las obligaciones
que incumben a Malta en virtud del artículo 20 TFUE y del artículo 4.3 TUE.
El resultado alcanzado en el caso concreto es razonable, y se corresponde
con propuestas, como las Directrices en la materia del Grupo Europeo de DIPr (GEDIP),
reclamando que los Estados miembros garanticen en el ámbito de la concesión de
la nacionalidad el cumplimiento de las exigencias derivadas del principio de
cooperación leal del artículo 4.3 TUE. En todo caso, la sentencia no cuestiona que
la concreción de esa difusa “relación especial de solidaridad y de lealtad” y
la eventual determinación de qué vínculos con el Estado miembro son relevantes
para la concesión de la nacionalidad corresponden a cada Estado miembro, resultando
los límites del Derecho de la Unión excepcionales.
