El Reglamento (UE) 2023/988 relativo a la
seguridad general de los productos establece el marco regulador destinado a
garantizar que solo se introduzcan en el mercado interior productos seguros y
que las autoridades de vigilancia del mercado actúen frente a los que no lo son.
Punto de partida es la exigencia de que los operadores económicos solo
comercialicen o introduzcan en el mercado productos que sean seguros (art. 5).
Es decir, productos que, en condiciones de utilización normales o
razonablemente previsibles no presenten riesgo o únicamente riesgos mínimos
(art. 3.2). Sin perjuicio de mantener los fundamentos del sistema previo, el Reglamento
(UE) 2023/988 representa una evolución significativa en la materia. El régimen previo
se halla en la Directiva 2001/95/CE, que el Reglamento (UE) 2023/988 deroga con
efectos a partir del 13 de diciembre de 2024. Junto con la búsqueda de una
mayor coherencia con el Reglamento (UE) 2019/1020, relativo a la vigilancia del
mercado y la conformidad de los productos, mecanismo esencial para la
aplicación de estas normas de seguridad, uno de los factores determinantes de
la transformación que el Reglamento (UE) 2023/988 lleva a cabo es el propósito
de dar respuesta a las exigencias derivadas de la evolución tecnológica de las
dos últimas décadas, incluida la coordinación con el Reglamento (UE) 2022/2065
sobre Servicios Digitales (RSD). Al margen de aspectos puntuales, como la posibilidad
de que los operadores económicos comuniquen la información sobre la
identificación del producto, así como las instrucciones y la información sobre
seguridad, en formato digital mediante soluciones electrónicas, como un código
QR o un código matricial de datos (cdo. 32 y artículo 21 del Reglamento
2023/988), la adaptación al cambio tecnológico se refleja en que el nuevo
instrumento dedica especial atención a las ventas en línea y a los mercados en
línea, como vías para la comercialización e introducción en el mercado de
productos, con frecuencia desde terceros Estados. Para abordar la repercusión
del nuevo instrumento sobre las actividades en línea conviene detenerse en las
siguientes cuestiones: ámbito de aplicación y comercialización en la Unión (I, infra);
obligaciones de los operadores económicos (fabricantes, importadores y
distribuidores) (II, infra); régimen de los prestadores de mercados en
línea como intermediarios (véase la entrada siguiente); y recuperaciones
del mercado de productos peligrosos y medidas correctoras contractuales (véase
también la entrada siguiente). Más allá de lo anterior, el conocimiento
del Reglamento (UE) 2023/988 resulta también de interés en la medida en que la
Propuesta de Reglamento sobre la inteligencia artificial, actualmente en
tramitación, se construye en buena medida sobre el modelo de la legislación relativa
a la seguridad de los productos.
I. Ámbito de aplicación y
comercialización de productos en la Unión
Las normas
esenciales sobre la seguridad de los productos están destinadas a mejorar el
funcionamiento del mercado interior, garantizando un nivel elevado de
protección de los consumidores (art. 1 Reglamento 2023/988), lo que condiciona
su alcance, limitado a productos que presenten riesgos para la salud y la
seguridad de los consumidores. Por lo tanto, se proyectan únicamente sobre
productos que forman parte del mercado de los consumidores, incluidos los de
segunda mano que vuelvan a entrar en la cadena de suministro en el transcurso
de una actividad comercial, salvo que se trate de productos que deban ser
reparados o reacondicionados antes de su utilización y estén claramente
indicados como tales (cdo. 16 y art. 2.3 Reglamento 2023/988).
En este
sentido, el concepto de “producto”, actualizado para reflejar la evolución
tecnológica y la llamada Internet de las cosas, comprende “todo objeto, esté
interconectado o no con otros objetos, suministrado o puesto a disposición, a
título oneroso o gratuito, incluso en el contexto de la prestación de un
servicio, destinado a los consumidores o que, en condiciones razonablemente
previsibles, pueda ser utilizado por los consumidores” (art. 3.1). La
definición de ese término en el Reglamento 2023/988 no coincide en su
literalidad con la de la Directiva 85/374/CEE sobre responsabilidad por los
daños causados por productos defectuosos ni con la de la Propuesta de Directiva
de 28 de septiembre de 2022 llamada a derogarla. En concreto, en el artículo
4.1 de esta última el término producto se define como “cualquier bien mueble,
aun cuando esté incorporado a otro bien mueble o a un bien inmueble”,
incluyendo “también la electricidad, los archivos de fabricación digital y los
programas informáticos”. No obstante, esta Propuesta pone expresamente de
relieve que la seguridad de los productos y la responsabilidad por los mismos se
conciben como mecanismos complementarios para lograr un mercado de bienes único
y operativo que garantice niveles elevados de seguridad, vid. COM(2022)
495 final, sección 1.1.2.
Volviendo al Reglamento
2023/988, el marco general que establece se concibe en gran medida como
complementario de los regímenes específicos relativos a la seguridad de ciertas
categorías productos, como maquinaria, juguetes, o productos radioeléctricos,
que son de aplicación preferente (art. 2). Ahora bien, la ausencia en esos
regímenes específicos de previsiones acerca de cuestiones como las ventas en
línea o los prestadores de mercados en línea facilitan que algunas de las
novedades del Reglamento 2023/988 desempeñen un
papel relevante también como complemento de esos regímenes preferentes. Por el
contrario, conforme a lo previsto también en su artículo 2, el régimen general
sobre seguridad de los productos no resulta de aplicación a determinadas
categorías de bienes como los medicamentos, alimentos, piensos, plantas y
animales vivos, productos fitosanitarios o antigüedades (término definido en el
art. 3.28).
Determinante
del alcance del Reglamento es la previsión de que se aplica “a los productos
que se introduzcan en el mercado o se comercialicen”, como establecen sus arts.
1.2, 2.1 y 2.3. De singular interés con respecto al comercio en línea resulta
la inclusión en el artículo 4 de una previsión específica acerca de las ventas
a distancia, que precisa que los productos ofrecidos por esa vía se
considerarán comercializados “si la oferta se dirige a consumidores en la Unión”.
Como aclaración ulterior, el artículo 4 dispone que esa circunstancia concurre
“si el operador económico correspondiente dirige sus actividades, por cualquier
medio, a uno o más Estados miembros”. Se trata de una formulación que coincide
con la de los artículos 17.1.c) del Reglamento 1215/2012 o Bruselas Ibis (art.
15.1c) del Reglamento 44/2001) y 6.1b) del Reglamento 593/2008 (Roma I). Por
ello, no sorprende que el considerando 21 del Reglamento
2023/988 afirme que en consonancia con la legislación de la Unión en
materia de Derecho internacional privado esa apreciación exige un análisis caso
por caso, así como que la mera accesibilidad de la interfaz en línea del
operador económico de que se trate desde la Unión no es suficiente a esos
efectos.
Como factores
a tener en cuenta al realizar esa apreciación, el considerando 21 hace
referencia, con carácter meramente indicativo, a “las zonas geográficas a las
que es posible el despacho, las lenguas disponibles, utilizadas para la oferta
o el pedido, los medios de pago, el uso de la moneda del Estado miembro o un
nombre de dominio registrado en uno de los Estados miembros”. Teniendo en
cuenta el objeto del Reglamento 2023/988 la referencia a las zonas geográficas
en las que es posible el despacho resulta especialmente relevante. En la
práctica, en la medida en que el operador económico de que se trate
comercialice en línea un número significativo de unidades del producto en
cuestión a consumidores que se encuentren en la Unión cabrá, como mínimo,
presumir que dirige sus actividades a uno o varios Estados miembros, a los
efectos del artículo 4 del Reglamento 2023/988.
II. Obligaciones de los
operadores económicos (fabricantes, importadores y distribuidores)
Al regular las obligaciones de los operadores
económicos, el Capítulo III del Reglamento 2023/988 contempla básicamente tres
categorías de estas entidades: fabricante (persona que fabrica un producto o
que manda diseñarlo o fabricarlo y lo comercializa con su nombre o marca -art.
3.8-), importador (persona establecida en la Unión que introduce un producto de
un tercer país en el mercado de la Unión -art. 3.10-) y distribuidor (persona
de la cadena de suministro, distinta del fabricante o el importador, que
comercializa un producto -art. 3.11-). No obstante, el concepto de «operador
económico» es algo más amplio, pues incluye, además, al representante
autorizado del fabricante (muy relevante con respecto a los fabricantes no
establecidos en la Unión), al prestador de servicios logísticos y cualquier
otra persona sujeta a obligaciones en relación con la fabricación de productos
o su comercialización conforme al Reglamento (art. 3.13).
Por su parte,
el Capítulo IV del Reglamento 2023/988 regula por
separado el régimen aplicable a los prestadores de mercados en línea en tanto
que intermediarios cuya interfaz en línea permite a los consumidores celebrar
contratos con comerciantes para la venta de productos (art. 3.14). Estas normas
obedecen a que los mercados en línea tienen una gran repercusión sobre la
cadena de suministro, al facilitar que los operadores económicos lleguen a un
mayor número de consumidores, de modo que en su condición de intermediarios
pueden alojar contenidos ilícitos en virtud de las normas sobre seguridad de
los productos de consumo, por lo que se busca asegurar la coordinación con el
régimen sobre responsabilidad de los intermediarios del RSD. Ahora bien, el
Reglamento 2023/988 parte de que una misma entidad
puede ser calificada como perteneciente a categorías diversas cuando presta
servicios diferentes. En particular, en situaciones en las que un prestador de
mercado en línea no se limita respecto de un determinado producto a prestar
servicios de intermediación puede tener la condición de operador económico, a
los efectos de tener que cumplir con las obligaciones correspondientes. Como
recoge el considerando 45 del Reglamento 2023/988, así sucederá, en particular,
cuando el prestador del mercado en línea venda sus propios productos, respeto
de los que deberá ser considerado fabricante; distribuya productos respecto de
los que será considerado un distribuidor; o proporcione servicios logísticos
respecto de productos en relación con los que será considerado prestador de
servicios logísticos.
Cada uno de los
operadores económicos debe cumplir las obligaciones que le corresponden en
virtud del Capítulo IIII del Reglamento 2023/988, además de que sobre todos
ellos se proyecta la obligación de comercializar o introducir en el mercado
solo productos que sean seguros (art. 5). A este respecto, el Capítulo II establece
los aspectos a tener en cuenta al evaluar si un producto es seguro (art. 6),
que también se ha adaptado para tener reflejar el cambio tecnológico, por
ejemplo, con referencias a la interconexión entre productos, las
características de ciberseguridad para proteger el producto de influencias
externas o las funcionalidades de evolución, aprendizaje y predicción del
producto. Asimismo, regula los supuestos
en los que se presume que un producto es conforme con el requisito general de
seguridad, en particular, cuando cumple con las correspondientes normas
europeas sobre seguridad de los productos cuyas referencias se hayan publicado
en el DO o, en su ausencia, los requisitos de salud y seguridad establecidos en
el Derecho nacional del Estado miembro en el que se comercialice, siempre que cumpla
con el Derecho de la Unión (art. 7).
Obligación
básica de los fabricantes, sometidos al régimen más exigente, es garantizar al
introducir sus productos en el mercado que son conformes con el requisito
general de seguridad, en los términos que detalla el artículo 9 en lo relativo
a cuestiones como el análisis de riesgos, la documentación técnica, la
información que debe incluirse en los propios productos o las medidas a adoptar
en caso de que el producto resulte peligroso. Por su parte, los importadores,
con carácter previo a introducir un producto en el mercado, deben asegurarse de
que cumple el requisito general de seguridad y de que el fabricante ha cumplido
ciertas obligaciones al respecto, en los términos del artículo 11, por ejemplo,
con respecto a la colocación en el producto o documento que lo acompañe de
determinada información sobre el importador o la adopción de medidas en caso de
que el producto resulte peligroso. Los distribuidores, antes de comercializar
un producto, deben comprobar el cumplimiento por el fabricante y el importador
de ciertos requisitos en materia de seguridad de los productos, como detalla el
artículo 12. Además, deben asegurarse de que mientras el producto esté bajo su
responsabilidad, las condiciones de almacenamiento o transporte no comprometan
su conformidad con el requisito general de seguridad. También se imponen a los
fabricantes y, en menor medida, a los importadores y distribuidores
obligaciones de notificación a las autoridades de accidentes relacionados con
la seguridad de los productos (art. 20).
Los canales en
línea facilitan la venta directa desde terceros Estados por operadores
económicos establecidos fuera de la Unión. Para la eficacia de las tareas de
vigilancia del mercado frente a los productos peligrosos resulta de singular
relevancia en estas situaciones la inclusión como operador económico relevante
de los llamados representantes autorizados. Los representantes autorizados
desempeñan un papel muy significativo de interlocutores con las autoridades de
vigilancia del mercado respecto de los fabricantes establecidos en terceros
Estados, así como de responsables de otras tareas para garantizar que los
productos son seguros. Conforme al artículo 16 del Reglamento 2023/988 la
introducción en el mercado de un producto requiere que haya un operador
económico establecido en la Unión que sea responsable de determinadas tareas,
por ejemplo, en relación con la declaración UE de conformidad y la
documentación técnica del producto; la puesta a disposición de una autoridad de
vigilancia del mercado que lo solicite de la información y la documentación acreditativas
de la conformidad del producto; la información cuando proceda a esas
autoridades de que el producto presenta un riesgo; y la cooperación con las
autoridades de vigilancia del mercado, incluyendo la adopción de las medidas
correctivas que procedan.
El artículo 19
del Reglamento (UE) 2023/988 impone obligaciones específicas acerca de la
información que los operadores económicos deben facilitar en la oferta de los
productos en caso de venta a distancia. Para el supuesto de que el fabricante
no esté establecido en la Unión deben indicarse el nombre y la dirección postal
y de correo electrónico de la persona responsable antes señalada. Además, debe
facilitarse el nombre o marca del fabricante, así como la dirección postal y de
correo electrónico en las que se les pueda contactar; así como información que
permita identificar el producto; y cualquier información relativa a la
seguridad que deba colocarse en el producto o su envase o que deba incluirse en
un documento de acompañamiento de conformidad con el Derecho de la Unión,
“según determine el Estado miembro donde se comercialice”.
