El
Libro Sexto del Real Decreto-ley 24/2021 transpone la Directiva 2019/2161, de
modo que incluye normas muy relevantes respecto de la adaptación de la
legislación sobre protección de los consumidores y competencia desleal a la
transformación del entorno digital. En particular, incorpora normas en relación
con la transparencia de los sistemas de búsqueda y de los mercados en línea, el
uso por los comerciantes de reseñas y aprobaciones de consumidores, así como respecto
de la información precontractual y la regulación del derecho de desistimiento,
incluyendo obligaciones y derechos del empresario con respecto a los datos
facilitados por el consumidor. En la medida en que componente esencial de la Directiva
2019/2161 es la modificación de la Directiva 2011/83 sobre los derechos de los
consumidores para garantizar su coherencia con la Directiva 2019/770 sobre
contratos de suministro de contenido digital o servicios digitales, ciertos
aspectos del Libro Sexto del Real Decreto-ley 24/2021 se encuentran también
estrechamente conectados con la transposición de esta última Directiva llevada
a cabo mediante el Real Decreto-ley 7/2021, de 27 de abril. Sin perjuicio de
que, por su relevancia, esos aspectos del Libro Sexto merecen una referencia
específica, aunque el interés práctico a ese respecto del texto del Real
Decreto-ley 24/2021 se ve limitado por el carácter básicamente reiterativo de
la Directiva, cabe hacer previamente referencia a una cuestión puntual diferente.
Una cuestión que no es propiamente objeto de la Directiva 2019/2161, como es el
contenido del nuevo artículo 52 bis TRLGDCU, relativo a la determinación de la
Administración competente en materia de infracciones de consumo y que introduce
novedades que puede tener una proyección significativa respecto de las
infracciones en el entorno digital.
Ciertamente, como parte de la profunda revisión del Título IV, “Potestad sancionadora”, del Libro I del TRLGDCU llevada a cabo por el Real Decreto-ley 24/2021, se ha añadido el nuevo artículo 52 bis TRLGDCU que conforme a la disposición final 10.c) del citado Real Decreto-ley entrará en vigor el 28 de mayo de 2022. El nuevo artículo 52 bis TRLGDCU, si bien reitera en sus apartados 1 a 3 lo dispuesto previamente bajo la misma rúbrica –“Administración competente”- en el anterior artículo 47 TRLGDCU, aporta normas adicionales en los apartados 4 a 6.
El contenido
de los apartados 1 a 3 continúa siendo el siguiente:
“1. Las Administraciones españolas que en cada caso resulten competentes
sancionarán las infracciones en materia de defensa de los consumidores y
usuarios cometidas en territorio español cualquiera que sea la nacionalidad, el
domicilio o el lugar en que radiquen los establecimientos del responsable.
2. Las infracciones se entenderán cometidas en cualquiera de los lugares
en que se desarrollen las acciones u omisiones constitutivas de las mismas y,
además, salvo en el caso de infracciones relativas a los requisitos de los
establecimientos e instalaciones o del personal, en todos aquellos en que se
manifieste la lesión o riesgo para los intereses de los consumidores y usuarios
protegidos por la norma sancionadora.
3. Las autoridades competentes en materia de consumo sancionarán,
asimismo, las conductas tipificadas como infracciones en materia de defensa de
los consumidores y usuarios de los empresarios de los sectores que cuenten con
regulación específica y las prácticas comerciales desleales con los
consumidores o usuarios.”
Respecto
de su significado en la Exposición de Motivos del Real Decreto-ley 24/2021 cabe
leer lo siguiente:
“Así,
el nuevo artículo 52 bis enfrenta la tarea que corresponde al Estado de fijar
puntos de conexión con arreglo a los cuales pueda determinarse la
Administración competente para sancionar una determinada infracción. En primer
lugar, se delimita el ordenamiento español aplicable frente a otros Estados y
se acoge como criterio el del lugar de comisión de la infracción (forum delicti
comissi) y se utiliza la teoría de la ubicuidad presente para fijar los puntos
de conexión, de tal forma que tengan competencia para sancionar una conducta
todas aquellas autoridades de consumo en cuyo territorio se haya producido el
hecho que pudiera ser objeto de infracción”.
En realidad el
contenido de esos apartados resulta impreciso y no diferencia con suficiente
claridad el alcance de la competencia de las autoridades españolas en su
conjunto –objeto cabe entender del apartado primero- de la cuestión del reparto
competencial interno, al que aparece principalmente dedicado el apartado
segundo. Con respecto al ámbito de aplicación a estos efectos de la legislación
española –y la consiguiente competencia sancionara de las administraciones
nacionales en su conjunto- podría aportar mayor claridad y precisión, sin
menoscabar la protección de los consumidores ni del mercado, que el apartado
primero fuera referido a todos los actos que puedan afectar a los intereses
colectivos de los consumidores en territorio español (en la línea de lo previsto, entre otros en el artículo 3.2 del Reglamento 2017/2394), abandonando el obsoleto
criterio del “lugar de comisión de la infracción”, de incierto significado con
respecto a las actividades en línea tan relevantes en el momento actual desde
la perspectiva transfronteriza.
Por
lo demás, la “teoría de la ubicuidad”, mencionada en la Exposición de Motivos
en relación con el criterio del “lugar de comisión de la infracción”, resulta
relevante en el apartado 2 del artículo 52 bis básicamente de cara a precisar
el reparto interno de competencias. Se trata de una norma cuya concreción –en el
anterior artículo 47- ha sido en ocasiones fuente de incertidumbre en la
jurisprudencia y la doctrina (a modo de ejemplo, véase aquí). La referencia en la Exposición de Motivos al criterio de la
ubicuidad viene a confirmar lo que resulta del texto de la norma, en el sentido
de que en realidad a la luz de esa norma todas las Administraciones autonómicas
en las que quepa entender cometido el acto de infracción conforme a lo dispuesto
en el apartado 2 son al mismo tiempo competentes. Se trata de un enfoque que
facilita la tutela del consumidor pero puede resultar excesivamente gravoso
para el supuesto infractor que, por ejemplo, de llevar a cabo su actividad en
línea ofreciendo sus productos o servicios en toda España queda sometido
simultáneamente a la eventual tramitación de procedimientos sancionadores por
todas las autoridades autonómicas (aunque quepa sostener que cada una de ellas
únicamente en la medida en que la infracción se hubiera cometido en su
territorio).
Desde
esta perspectiva, constituye un intento de superación de la deficiente
situación previa, en particular respecto de las actividades en línea, el que
esos tres apartados ya existentes en el anterior artículo 47 TRLGDCU aparezcan
en el nuevo artículo 52 bis TRLGDCU seguidos de los nuevos apartados 4 a 6, que
disponen:
“4. En caso en que, de conformidad con las reglas anteriores, resultasen
competentes órganos de diversas administraciones autonómicas, se establecerán
mecanismos de colaboración en el seno de la Comisión Sectorial de Consumo.
5. Cuando resulten aplicables los apartados anteriores, en el supuesto de
que el órgano competente en materia de consumo de la Administración General del
Estado tuviera conocimiento de que por parte de las comunidades autónomas
afectadas no se estuviese tramitando el expediente sancionador que corresponda
de conformidad con lo previsto en el presente texto refundido, resultará
aplicable lo que dispone el Capítulo II del Título IV de la Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, y lo que dispone el
Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa.
6. No obstante, cuando la infracción produzca lesiones o riesgos para los
intereses de los consumidores o usuarios de forma generalizada en el territorio
de más de una comunidad autónoma, de tal forma que se pueda ver afectada la
unidad de mercado nacional y la competencia en el mismo, la competencia
corresponderá a los órganos competentes en materia de consumo de la
Administración General del Estado. A tales efectos, la competencia
corresponderá a la Dirección General competente en materia de consumo de la
Administración General del Estado cuando la sanción impuesta no supere los
100.000 euros ni implique el cierre temporal del establecimiento, instalación o
servicio y a la Secretaría General competente en materia de consumo de la
Administración General del Estado en el resto de supuestos. En todo caso, la
competencia de la Secretaría General competente en materia de consumo de la
Administración General del Estado se extenderá a las infracciones generalizadas
o generalizadas con dimensión en la Unión Europea, previstas en el Reglamento
(UE) 2017/2394, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de
2017, y a las cometidas a través de internet cuando la residencia o domicilio
del responsable, siempre que coincida con el lugar en que se realice efectivamente
la gestión administrativa y dirección del negocio, esté fuera de la Unión
Europea.
A los efectos del párrafo anterior, para considerar que una infracción de
la normativa de consumo produce lesiones o riesgos para los intereses de los
consumidores o usuarios de forma generalizada de tal forma que se pueda ver
afectada la unidad de mercado nacional y la competencia en el mismo se tendrán
en cuenta, entre otras circunstancias, el número de consumidores y usuarios
afectados, la dimensión del mercado donde opere la compañía infractora, la
cuota de mercado de la entidad correspondiente o los efectos de la conducta
sobre los competidores efectivos o potenciales y sobre los consumidores y
usuarios.”
De cara a
determinar respecto de qué actividades en línea, en particular cuando vayan
dirigidas al conjunto del territorio español, la competencia corresponderá a
los órganos competentes en materia de consumo de la Administración General del
Estado, resulta también de interés, que conforme a la Exposición de Motivos del
Real Decreto-ley 24/2021:
“Se justifica la necesidad de centralizar la tramitación de los expedientes sancionadores por parte de la Administración General del Estado en el caso de infracciones de ámbito supra autonómico, que afectan a miles de consumidores, o con residencia en varios Estados miembros de la Unión Europea, y que presentan incidencia en la economía en su conjunto, al afectar a intereses que exceden de los propios de cada comunidad autónoma, circunstancias que exigen una actuación homogeneizadora estatal con capacidad de integrar intereses contrapuestos. Se pretende salvaguardar en estos casos la unidad de mercado que emana del artículo 139 de la Constitución y la competencia efectiva en el mismo, así como la garantía de igualdad en el trato de los infractores y la defensa de los consumidores y usuarios afectados.”
La referencia específica del último inciso del párrafo primero del apartado 6 del artículo 52 bis TRLGDCU a las infracciones "cometidas a través de Internet cuando la residencia o domicilio del responsable... esté fuera de la Unión Europea" parece vincularse con el ámbito de aplicación y las definiciones del Reglamento 2017/2394. Ahora bien, desde el punto de vista de la aplicación del régimen de concentración competencial a nivel nacional no cabe entender que resulta aplicable en mayor medida a los supuestos infractores que se encuentren domiciliados fuera de la Unión Europea, habida cuenta de que precisamente la ausencia de concentración y el sometimiento a una pluralidad de procedimientos simultáneos resulta típicamente más gravoso para el supuesto infractor.
